Las celebraciones por los 30 años de la creación del Mercosur parecían venir con señales positivas. Luego de un año extremadamente negativo para el devenir del bloque, la cumbre presencial de presidentes confirmada para el 26 de marzo en Argentina aparecía como el momento perfecto para renovar el compromiso integracionista y reducir los niveles de confrontación intra-bloque. Sin embargo, Alberto Fernández volvió sobre sus pasos, decidió mutar las celebraciones a formato virtual y todo ello deberá esperar.
Hace 35 años comenzaba a transitarse uno de los momentos más significativos de la política exterior argentina representado por el histórico acercamiento con Brasil. El consenso Alfonsín-Sarney iniciado en 1985 con los acuerdos de Foz de Iguazú sentó las bases para transformar una relación bilateral signada por la desconfianza y la rivalidad a una de confianza y asociación. Desde ese momento Argentina y Brasil entendieron que juntos podían encarar mejor sus arraigadas problemáticas vinculadas al desarrollo y fortalecer sus posiciones en el sistema internacional.
Pocos años después, la creación del Mercosur con el Tratado de Asunción de 1991 sellaría esa alianza en un esquema de integración programático y progresivo, que sumaba a los vecinos Uruguay y Paraguay y convertía a los cuatro países en una unión aduanera con perspectivas de mercado común. La región emprendía un proceso de integración sin precedentes y se sumaba a la segunda ola global de proliferación de bloques de integración regional.
En un ya clásico de las teorías de la integración, Mattli (1999) expuso dos condiciones básicas que tienen que darse para que exista y prospere un esquema de integración: la demanda y la oferta. Demanda por parte de actores del mercado o de la sociedad civil, que encuentran en los esquemas regionales la posibilidad de reducir los niveles de incertidumbre, establecer reglas claras y mejorar la calidad institucional. Y la oferta, que deriva de la existencia de una dirigencia política, a través de liderazgos fuertes, que promueva y posibilite la generación de espacios de integración regional.
En aquel momento, el auge de la globalización que caracterizó a la década de 1990, la creciente conformación de nuevos esquemas integracionistas como el NAFTA (Canadá, Estados Unidos y México) y el reconocimiento de la necesidad de fortalecer las economías de los países a partir de la sinergia producida por la integración, fueron los principales elementos que conformaron la demanda que posibilitó el origen del Mercosur. Por el lado de la oferta, el liderazgo de Brasil y Argentina fueron igualmente indispensables.
Ahora bien, cabe preguntarnos si se mantienen presentes los factores de oferta y demanda como estimulantes. La respuesta es decididamente no (aunque existen excepciones como el sector automotriz). Actualmente no existen incentivos por el lado de la demanda, y por el lado de la oferta asistimos a una ausencia dramática de liderazgos.
Durante estas tres décadas, el Mercosur experimentó momentos de auge, caída y estancamiento. Como cualquier institución regional, supranacional -o con pretensiones de supranacionalidad-, los vaivenes de la política doméstica de cada Estado miembro necesariamente generaron un impacto en su desarrollo. La inestabilidad política y económica de nuestros países agregaron un factor adicional a los desafíos del Mercosur.
Sin incentivos y en contextos de inestabilidad política y económica, ¿qué posibilitó la supervivencia del bloque?
Para encontrar una respuesta sumamos un tercer factor propuesto por Malamud (2010) que nos ayuda a comprender la continuidad del proceso: la inercia. La existencia de instituciones que congelaron las condiciones previas de demanda u oferta facilitaron el cumplimiento de los acuerdos del Mercosur, aun cuando ya no existían las circunstancias originales que llevaron a su establecimiento. El Mercosur continuó su camino, en un trayectoria de inercia institucional y política.
Alejándonos de las visiones pesimistas y autoflagelantes, afirmamos que a pesar de todo el Mercosur logró sortear sendas dificultades en su trayectoria inercial. Para una región como la nuestra, no es menor el sostenimiento de una institución regional por 30 años, con el traspaso de las presidencias pro-témpore cada seis meses, un arancel externo común aún vigente (aunque totalmente imperfecto) y nichos industriales integrados intra-regionalmente como el sector automotriz. Sin embargo, sin señales y reformas urgentes el Mercosur corre peligro y su trayectoria inercial puede inclinarse hacia una espiral declinante que lo lleve a su desaparición.
Frágil trayectoria inercial
Como en otros aspectos de las relaciones internacionales la llegada de la pandemia del COVID-19 vino a profundizar tendencias globales y regionales. El Mercosur no fue la excepción. Frente una crisis económica, sanitaria y social sin precedentes, la coordinación entre los países del Mercosur brilló por su ausencia y la institución fue incapaz de constituirse como una herramienta posibilitadora de la cooperación y búsqueda de soluciones compartidas.
En líneas generales, en el contexto de ausencia de incentivos de demanda son cuatro los factores que ponen en peligro la continuidad de la trayectoria inercial y por lo tanto, la solidez y utilidad del bloque:
- Ausencia de liderazgo o liderazgos regionales que dejan al Mercosur a la deriva y sin perspectivas de cambio o renovación;
- Tensiones crecientes entre Argentina y Brasil por la incapacidad de sus presidentes de anteponer el interés de la relación bilateral por sobre sus diferencias ideológicas y personales;
- Inter-presidencialismo ausente. A las diferencias entre los mandatarios se suma la llegada de la pandemia que puso en crisis el tradicional modelo latinoamericano de diplomacia de cumbres presidenciales. La diplomacia de zoom demostró no ser suficiente ni sustituta del factor humano;
- Puja entre dos modelos económicos: flexibilización vs. status quo. Por un lado las administraciones de Brasil, Uruguay y Paraguay presionan para flexibilizar el arancel externo común a partir de la habilitación a que países del bloque puedan negociar por sí solos acuerdos de preferencia comercial con otros Estados. Y por el otro, Argentina sostiene la necesidad de mantener la decisión 32/00 que establece que cualquier negociación con terceros países o grupo de países debe realizarse en conjunto con todos los miembros. Aquí reside la mayor amenaza para el bloque: una flexibilización que lo limite a un acuerdo de libre comercio que rompa con la visión estratégica de inserción internacional conjunta a través del Mercosur.
El encuentro presencial del 26/03 hubiera sido la oportunidad perfecta para generar las señales necesarias y evitar la continuidad del proceso de deterioro institucional del Mercosur. Con los protocolos y medidas de seguridad correspondientes, el encuentro podría haber generado las condiciones para una distensión que abra paso al abordaje de temas urgentes como el acceso coordinado a las vacunas, la protección del ambiente, modernizar los instrumentos del bloque y coordinar una estratégica inserción internacional conjunta en un mundo signado por la disputa hegemónica entre Estados Unidos y China. Además, hubiera permitido el primer y postergado saludo entre Bolsonaro y Fernández.
A 30 años de la creación del Mercosur, quedará un frío encuentro virtual y la posibilidad cada vez más lejana de recuperar al bloque como plataforma de inserción internacional, integración y vehículo para el desarrollo.
